城管执法与小摊贩的权利保障
时间：2012-01-12 01:50:12 来源： 作者：王毅
城管执法与小摊贩的权利保障 ——以宪法、行政法为视角 王 毅 国家住房与城乡建设部市政公用专家委员会专家 扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授 根据国发[2002]17号文件规定，城市管理行政执法机关对城乡规划、市政道路、园林绿化、市容环境卫生、无照商贩、环境保护中的噪声污染和侵占道路影响交通的行政违法行为行使行政处罚权。其中对城市市容环境卫生的行政处罚权主要是对占道经营的小摊贩行使行政处罚权。济南律师服务网
长期以来，城管执法与小摊贩之间的“游击战争”始终没有解决，“城市要好看，小摊贩要吃饭”的社会矛盾越来越突出，这种激烈的社会矛盾冲突导致“暴力抗法”或“暴力执法”频繁发生，广大人民群众反映强烈。对此，这个社会矛盾的各方主体：地方城市人民政府、市民群众和小摊贩各执一词、说法不一。
地方人民政府说：国务院行政法规《城市市容环境卫生管理条例》中明确规定，城市中禁止占道经营，理由很简单，一是影响城市市容环境卫生，二是影响城市交通。城市政府是国家法律、行政法律法规的执行者，当然要禁止小摊贩占道经营、摆摊设点。所以，对占道经营小摊贩实施行政处罚，是依法执法，依法管理，没有过错。
市民群众说：公安管坏人，工商管富人，城管管穷人，咋对穷人管这么狠啊！
城市小摊贩说：我们不偷不抢，靠摆摊过活、靠力气吃饭，犯了哪条法律，要对我们赶尽杀绝，城管不让我们摆摊经营，断我们财路，我们和他们拼命！
由此可见，城管执法与小摊贩之间的矛盾有多么尖锐！我们认为，这种矛盾的背后是社会诸多矛盾的集中反映，也是城管与小摊贩经济利益冲突的集中反映。因此，我们必须要解决这个矛盾，只有这样，才能促进城市和谐，促进城市经济向前发展。
本文拟从宪法、行政法角度探讨城管执法与小摊贩的权利保障关系，提出解决城管执法与小摊贩之间矛盾的对策措施，以促进城市经济与文明向前发展。
一、小摊贩的劳动权、生存权是公民的宪法权利
据本文作者在全国范围内的调查研究获悉，在城市占道经营的小摊贩中，确有30—40%的人员是因生活困难而占道经营、摆摊设点维持生活，对于这部分小摊贩，我们从宪法的角度看，他们通过劳动，维持生存的确是宪法规定的公民基本权利的一种。中华人民共和国宪法第42条第一款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。作者认为，确因生存困难为谋生而在城市中摆摊的小商贩行为是公民劳动权、生存权的具体表现。对此，国家法律、法规应该给予尊重，应当将“禁止”改为“允许”。但允许不是意味可以影响到国家、社会、集体的利益，允许还必须履行遵守法律规定的义务。中华人民共和国宪法第33条第三款中规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时，必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法第51条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”由此可见，宪法在保障公民劳动权和生存权的同时，也要求公民遵守宪法、法律规定的义务，不得损害国家的、社会的、集体的利益以及其他公民的合法的自由和权利。生活困难的小摊贩从事生产经营是他们的劳动权和生存权，但在行使这些权利的时候，则不能占道影响城市交通和城市市容环境卫生，这就是宪法上对公民权利和义务的统一。这一点我们必须要牢记。
二、城市小摊贩的行政法律关系主体地位与权利保障
在城市管理行政关系中，城市人民政府中的城市管理部门是管理者，城市小摊贩是被管理者，他们二者之间的关系是管理者与被管理者的关系，他们之间的 法律地位是不平等的，这就要求城市中的小摊贩必须无条件地服从管理。但是我们如果换个角度，从行政法律关系主体的角度来看待城市中的小摊贩，则又是一番景象，在城市管理行政法律关系中，法律主体包括城市管理部门、公民、法人和其他组织。法律关系主体的地位决定他们都享有城市主人翁地位，享有参与城市建设和管理的权利，按照传统的原则，就是“人民城市人民建，人民城市人民管”，依据这个原则，城市小摊贩作为城市法律关系主体，他们有权参与到城市的建设与管理中，因此，从行政法的角度看，我们更应当尊重他们的社会地位，尊重他们参与城市管理的权利，而对他们自己的劳动权、生存权更应给与权利保障。只有这样，才能真正实现他们城市管理法律关系主体的地位。站在这个角度上，作者认为，对城市小摊贩的经营活动应当给予放开，实际上城市的发展与小摊贩的存在是分不开的，是与时俱进的，没有小摊贩就没有城市，因此，任何人想把小摊贩从城市中赶出去的想法都是荒谬的、不现实的，真正解决城管执法与小商贩矛盾的办法只有一个，那就是开放市场与规范管理。
三、城管执法与小摊贩矛盾的解决路径：开放市场与规范管理
1997年5月以前，在全国许多城市中，城管执法队伍林立：例如有城市规划、市容环境卫生、市政工程、园林绿化、建筑和工商等多支执法队伍上街执法，主要管理对象为进城摆摊设点的小摊贩，形成了多头执法的格局，这种格局被老百姓戏称为“七八顶大盖帽，都管一顶破草帽（指小摊贩）”，为解决这个多头执法、执法扰民的问题，经国务院法制局批准，1997年5月北京市宣武区开展了城市管理综合执法体制改革，将多支城管执法队伍合并，组建了一支专门的城管行政执法队伍——北京市宣武区城市管理监察大队，在宣武区内初步解决了多头执法的问题，后来星星之火形成燎原之势，在国务院法制办和中央编办的大力推动下，在全国开展了城市管理相对集中行政处罚权和综合行政执法体制改革，到2010年11月底为止，全国有1000多个市、县、区开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，组建了城市管理行政执法局。同时，全国也有1000多个市、县、区开展了综合行政执法的改革，这两项行政执法体制的改革都取得了突出的成效：精简了队伍，提高了执法的效能。尽管如此，仍然未能从根本上解决城管执法与小摊贩的矛盾，城管执法队伍与小摊贩之间的“游击战争”还在继续，城管执法“以罚代管”的现象还很严重，为此，我们需要换一种思路去解决这个矛盾，这个思路就是发放市场和规范管理。
从国外城市对街头摊贩管理的发展历史上看，也都经历了从绝对禁止到开放管理的发展阶段，例如，美国、新加坡、印度等许多国家。由此可见，用法律绝对禁止小摊贩的经营是禁不住的，既然禁不住，怎么办？那只有开放市场，让小摊贩进行经营。
何为开放市场？开放市场就是城市政府要选择不影响城市交通和市容环境卫生的次要路段或者街道，开放早市、夜市或者周六、周日市场，给小摊贩以经营条件，让他们在这个市场里从事经营、维持生活。同时，满足城市广大市民对新鲜蔬菜、瓜果和日用百货等需求，促进城市经济繁荣发展和城市和谐。但值得注意的是仅仅开放市场是不够的，还要加强对开放市场的规范管理。
何为规范管理？规范管理就是城市管理部门要做到立足于疏导和管理，具体做法应当是：
1、对辖区内小摊贩进行经营的原因、经营状况和经营品种等情况进行深入的调查和研究，为规范管理打下实践基础；
2、根据调研情况，有针对性的设定准入早市、夜市和周六、周日开放市场的条件，让那些真正生活困难的人员和家庭，例如40、50下岗人员，享受低保的人员率先进入开放市场经营，以保证他们的生活收入；
3、完善市场规范管理制度，例如进入市场的小摊贩要申请经营许可，在规定的时间和指定的地点从事经营，违者要给予行政处罚。
现在我国有的城市，如吉林市、西安市等城市，均已开放早市、夜市，对小摊贩开放市场、规范管理，均已取得了良好的成效。实践证明，对城市中小摊贩给出路，开放自由贸易市场并对其进行规范管理，是能够化解城管执法与小摊贩之间的社会矛盾，能够使城管执法队伍与小摊贩和谐共处，从而实现城市和谐发展。
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